Gemeenteraden verliezen invloed en dat moet worden gekeerd. Wat kunnen we hieraan doen?

Het lijkt erop dat de discussie over verbonden partijen wordt geïntensiveerd. StiBaBo en BentoSpino BV hebben samen het afgelopen jaar een vijftal onderzoeken verricht naar de visie van gemeenteraden op de rol van hun gemeente in de Veiligheidsregio, de Omgevingsdienst, het Recreatieschap, de GGD en andere samenwerkingsverbanden. Het geluid wordt sterker dat gemeenteraden zich buitenspel voelen staan. Dat verlengd lokaal bestuur de baas is van de lokale democratie. Als dat waar is, wat kan eraan worden gedaan?

Sliedrecht

De gemeente Sliedrecht besteedt 52% van de jaarbegroting aan verbonden partijen. De gemeente is lid van de Drechtraad, de regionale raad van Drechtsteden. Maar ook van de Veiligheidsregio en bijvoorbeeld de Dienst Gezondheid en Jeugd. De genoemde samenwerkingsverbanden zijn tot stand gekomen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen, waarbij de Veiligheidsregio een verplicht karakter heeft. De invloed van de raad van Sliedrecht op de Veiligheidsregio beperkt zich in hoofdzaak tot de begroting en rekening en de hoofdlijnen van beleid, en dan getrapt en zeer beperkt via de burgemeester, die lid is van het algemeen bestuur. De invloed op de inrichting van de uitvoeringsorganisatie, op zodanige wijze dat tegemoet wordt gekomen aan bijvoorbeeld verlangens op het gebied van de primaire brandweerzorg, zien gemeenteraadsleden als onvoldoende. Zo bestaat het gevoel dat de Veiligheidsregio buiten de raad om bepaalt waar de prioriteiten komen te liggen. Het duikersteam is vanwege bezuinigingen verdwenen en de brandweerpost wordt verhuisd naar een locatie waar de vrijwilligers verder vandaan wonen. Gemeenteraadsleden hebben de overtuiging dat als beter naar hen was geluisterd dit had kunnen worden voorkomen. Nu is de aanrijtijd van de brandweerkazerne naar potentiële brandhaarden iets korter, maar de aanrijtijd van vrijwilligers naar de kazerne juist extra lang. Tel uit je winst. Anders gezegd: “Als je geen invloed geeft, vraag dan ook onze mening niet.”

Sliedrecht

Landsbreed

Het probleem dat de raad van Sliedrecht benoemt komt in veel gemeenten voor. De raad is buitengesloten van de sturing van gemeenschappelijke regelingen. Gemeentegeld wordt erin gestoken, maar de raad als budgethouder krijgt steeds minder invloed op de besteding van het geld. “Wie betaalt bepaalt”, gaat hier bepaald niet op.

De zich aftekenende vertrouwensbreuk is landsbreed ontstaan bij de invoering van de verplichte gemeenschappelijke regelingen, zoals de Veiligheidsregio en de Omgevingsdienst. Het zijn de besturen van dergelijke organen die de dienst uitmaken, met een sterke positie voor de professionele ambtelijke organisaties binnen dergelijke verbanden. In de deelnemende gemeenteraden klinkt het geluid dat de juiste sturingsinformatie wordt ontvangen, maar dat desondanks het gevoel bestaat niet te kunnen sturen. De belangrijkste reden hiervoor is dat de structuur die in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is opgenomen niet aansluit bij de sinds 2002 gedualiseerde gemeentewet. In voorkomende gevallen betekent dit dat als in de gemeente een calamiteit ontstaat de Veiligheidsregio verantwoordelijk is voor de aanpak, maar de raadsleden de volgende dag door de inwoners worden aangesproken op het resultaat en feitelijk machteloos staan.

Democratisch functioneren

De ontwikkelingen van de afgelopen jaren tonen aan dat gemeenschappelijke regelingen zeer uiteenlopende vormen kennen en dat de meest extreme daarvan, in zijn huidige vorm, het lokale democratisch functioneren aantast.

Hiervoor zijn zes argumenten aan te voeren:

  1. Gemeenten zijn verplicht deel te nemen aan Veiligheidsregio’s en Omgevingsdiensten.Veiligheid
  2. De vrij besteedbare begrotingsruimte van gemeenten loopt door de financiering van verplichte Wgr-organen en de verplichting op verschillende terreinen rijksbeleid uit te voeren, verder terug. De invloed en het gezag van de lokale politiek nemen hierdoor af. Een effect hiervan is dat het belang van lokale verkiezingen terugloopt. Deze ontwikkeling vergroot de afstand tussen burger en gekozene enerzijds en de uitvoerende instantie anderzijds.
  3. Raadsleden staan ver af van het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio en

Omgevingsdienst. Veiligheid en bijvoorbeeld milieuhandhaving zijn aspecten die burgers rechtstreeks raken, maar hun gekozen volksvertegenwoordigers hebben geen invloed op de dagelijkse uitvoering. Onvrede is het gevolg.

  1. Kleine(re) gemeenten dragen relatief gesproken in beperkte mate bij aan de verplichte verbonden partijen. Het is denkbaar dat de leiding van deze verbonden partijen daarom bij de beleidsvorming het belang van die kleine gemeenten niet scherp in beeld hebben.
  2. De afstand van raadsleden is vergroot, doordat vaak wordt gesteld dat het algemeen bestuur van gemeenschappelijke regelingen over de uitvoering van beleid gaat en dit, vanwege het dualisme, buiten de taken van de raad valt. Daarom zijn algemeen besturen nu zonder raadsleden.
  3. De afstand van gemeentebesturen wordt vergroot, doordat gemeenschappelijke regelingen in toenemende mate beleid formuleren dat door wethouders, lid van het DB, wordt geaccepteerd, waarna de raad dit beleid heeft te accepteren.

Klein bier

Natuurlijk kunnen gemeenten als lid van verplichte gemeenschappelijke regelingen een aantal eisen stellen die de transparantie bij de uitvoering van beleidsdoelen vergroot. Denk daarbij aan vaak en diepgaand informatie inwinnen, raadsvragen stellen, vragen om tevredenheidsmetingen, geluiden uit de samenleving, die te maken hebben met verbonden partijen, agenderen en informatiebijeenkomsten op de agenda een hoge prioriteit gunnen. Maar gelet op het eerder geconstateerde democratisch deficit, is dit klein bier. Klein bier

Terug naar af 

Kijkend naar de reden waarom ooit de Wgr is ontstaan en toegepast, kan worden vastgesteld dat het doel is voorbijgestreefd. Het vrijwillig tot stand gebrachte samenwerkingsverband heeft alle 390 gemeenten in ons land verleid met elkaar in vele constructen samen te werken aan

efficiëntieverbetering en effectiviteitstoename. De verplichte vorm daarentegen dreigt het kind met het badwater weg te gooien. En dat is zonde, want ook op het gebied van milieuhandhaving en veiligheid kunnen er nog steeds stappen worden gezet. En daarbij moeten gemeenteraden en de inwoners van de gemeente het gevoel hebben dat ze wat te melden hebben over de onderwerpen waarover wordt beslist.

Gele/rode kaart procedure

Uitgaande van bestaande wetgeving kan gedacht worden aan de uitbreiding van procedures, die gemeenteraden weer in het centrum van de besluitvorming plaatsen.

Gemeenteraden die van mening zijn dat onderwerpen die in het algemeen of dagelijks bestuur van de verbonden partij tot besluitvorming dienen te komen, kunnen binnen een vaststelde periode het advies in de betreffende raadscommissie of in de raad bespreekbaar maken.  De raad heeft daarbij de mogelijkheid een gele of rode kaart aan het bestuur van de verbonden partij uit te delen. Een gele kaart verplicht het bestuur het onderwerp opnieuw te agenderen, waarbij een reactie op de inhoudelijke inbreng van de betrokken gemeente is vereist.  Een rode kaart van de betrokken gemeenteraad betekent dat het bestuur van de verbonden partij moet komen tot een andere oplossing dan de gekozen. Wanneer een of meer rode kaarten het bestuur in een onmogelijke positie plaatsen, treedt het af.Rode kaart

Deze procedure-uitbreiding kost tijd en vereist een zorgvuldige onderbouwing van zowel de gemeenteraad die de kaart uitdeelt als het bestuur dat erop reageert. Het brengt samenwerkende partijen in het bestuur dichter bij elkaar, verkleint de afstand tussen algemeen en dagelijks bestuur en het verplicht het bestuur van de verbonden partij ook de kleinste participant uiterst serieus te nemen.

Vanzelfsprekend is het in deze configuratie mogelijk dat een participant als hindermacht gaat opereren. Na een nader vast te leggen wachttijd kunnen de andere participanten het voorgenomen besluit in een definitief besluit omzetten, zonder daarmee de bezwaarmakende gemeente te binden. Die gemeente kan zich wenden tot een arbitragehof.

Tot slot

Steeds meer gemeenten laten de relatie met hun verbonden partijen tegen het licht houden. Wanneer u daarover in gesprek wilt komen, kunt u contact opnemen met StiBaBo.

Rob van Doorn

Adviseur StiBaBo